2016年7月26日，国务院办公厅下发了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办〔2016〕58号，以下简称《指导意见》），7月27日，交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办共同发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。 这次改革是在有关法律法规框架下，通过增量带动存量的改革，着力构建包括巡游出租汽车和网络预约出租汽车的多样化、差异化、品质化出行服务体系。一方面，在优先发展公共交通、适度发展出租汽车的前提下，以新业态撬动传统行业体制机制改革，“倒逼”传统业态转型升级、提升服务，解决政府与企业、企业与驾驶员、运力供给与需求之间的突出矛盾。另一方面，对网约车平台公司、车辆和驾驶员依法实施许可管理，通过新业态增量扩大高端服务供给能力，满足乘客高品质出行需求，与巡游车错位经营，逐步实现融合发展。

一、下面从6大方面来解读《指导意见》

(一)改革的指导思想。

深入贯彻党的十八大及十八届二中、三中、四中、五中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，落实党中央、国务院决策部署，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，充分发挥市场机制作用和政府引导作用，坚持优先发展公共交通、适度发展出租汽车的基本思路，推进出租汽车行业结构改革，切实提升服务水平和监管能力，努力构建多样化、差异性出行服务体系，促进出租汽车行业持续健康发展，更好地满足人民群众出行需求。

(二)改革的主要原则。

一是坚持乘客为本。把保障乘客安全出行和维护人民群众合法权益作为改革的出发点和落脚点，为社会公众提供安全、便捷、舒适、经济的个性化出行服务。二是坚持改革创新。三是坚持统筹兼顾。四是坚持依法规范。五是坚持属地管理。

(三)明确出租汽车行业定位

出租汽车定位是制定行业发展政策的基本出发点，也是深化改革首先要明确的问题。《指导意见》第三条明确:出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务。由于城市道路交通资源和环境容量有限，随着社会经济水平的快速发展和城市人口的不断增加，城市交通建设和发展受到越来越大的约束和限制。出租汽车行业发展定位，要放在城市综合交通体系中考量，要优先发展公共交通、适度发展出租汽车，优化城市交通结构。

(四)巡游车改革的具体要求

《指导意见》第四条至第七条是深化出租汽车改革的具体要求，主要从改革经营权管理制度、健全利益分配制度、理顺价格形成机制和推动行业转型升级4个方面。

1.改革经营权管理制度

经营权管理是传统出租汽车行业矛盾的焦点和难点。文件对经营权改革的明确要求:新增出租汽车经营权一律实行期限制，不得再实行无期限制，具体期限由城市人民政府根据本地实际情况确定。新增出租汽车经营权全部实行无偿使用，并不得变更经营主体。

经营权在有偿使用过程中，产生了诸多问题:一是部分城市拍卖经营权，导致经营权使用费虚高，增加了驾驶员负担，二是经营权的有偿使用，造成通过高价获得经营权的经营者对政府增加运力规模反映强烈，运力长期不能调整，导致供需严重失衡。三是造成传统出租汽车行业无法与新兴业态公平参与市场竞争，不利于出租汽车行业改革发展。

经营权采取期限制，一是行政许可权具有附期限性。二是可以抑制非法炒卖、哄抬经营权价格，减轻驾驶员和乘客负担。三是可以促进政府完善退出机制，实现资源的优化配置。

《指导意见》也留给了各地改革的空间。对于现有的出租汽车经营权未明确具体经营期限或已实行经营权有偿使用的，城市人民政府要综合考虑各方面因素，制定科学过渡方案，合理确定经营期限，逐步取消有偿使用费。地方政府要充分发挥自主权和创造性，对历史遗留问题审慎处理。

2.健全利益分配

承包费问题一直是出租汽车行业维稳的重要因素之一，反映了出租汽车企业与驾驶员之间的利益分配格局，企业应当获得合理的投资收益，推动服务模式创新和服务质量提升，驾驶员也应当获得与其劳动技能、时间、强度相匹配的合理收入。《指导意见》第五条明确，要利用互联网技术更好地构建企业和驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式。鼓励、支持和引导出租汽车企业、行业协会与出租汽车驾驶员、工会组织平等协商，根据经营成本、运价变化等因素，合理确定并动态调整出租汽车承包费标准或定额任务，降低现有过高的承包费标准或定额任务。通过互联网技术，企业可及时掌握驾驶员实时运营情况，为构建运营风险共担、利益合理分配的经营模式创造了重要条件。企业可通过每笔订单收入，合理划分驾驶员与企业的利益分成，以替代收取承包费的经营模式。

3.理顺价格形成机制

出租汽车价格水平高低、价格机制灵活程度，直接影响企业经营，对于行业发展至关重要。当前出租车运价处于较低水平，同时实行政府定价，运价调整程序复杂，滞后于运营成本增加，成为影响出租汽车行业健康发展的重要制约因素。《指导意见》第六条明确各地可根据本地区实际情祝。对巡游车运价实行政府定价或政府指导价，并依法纳入政府定价目录。综合考虑出租汽车运营成本、居民和驾驶员收入水平、交通状况、服务质量等因素，科学制定、及时调整出租汽车运价水平和结构。建立出租汽车运价动态调整机制。这里面要求依法纳入政府定价，主要考量的是巡游车经营过程具有明显的一次性交易特征，乘客议价能力弱，特别是在特殊天气时段，实行政府定价十分必要。

4.推进巡游车转型升级

2014年以来，以移动互联网技术为依托的网约车发展迅猛，对满足公众高品质、多样化、差异性出行需求产生了积极作用，在赢得了市场口碑的同时，也给传统出租汽车行业带来巨大冲击，倒逼传统出租车企业转型升级。《指导意见》第七条明确:鼓励新老业态融合发展。鼓励传统出租汽车企业转型提供网约车服务。鼓例推广使用符合金融标准的非现金支付方式等，是提高传统出租车企业提高创新意识和转型意识，主动借助移动互联网，深化自身改革，强化自身素质，拓展服务功能，提高服务水平，提升竞争能力，推动行业转型升级，更好地满足人们对出租汽车出行的新需求、新期待。

(五)规范网约车发展

《指导意见》第八条、第九条提出了规范网约车发展的要求，具体体现在《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《管理办法》)的条款中，一会交流《管理办法》时一并体现。

(六)规范私人小客车合乘

私人小客车合乘是体现分享经济的出行方式，对于提高交通资源利用，缓解城市交通，减少环境污染，具有积极意义。虽然私人小客车合乘不属于出租汽车规范的范畴，但目前一些平台公司在同一平台上同时提供“拼车”、“顺风车”服务，部里为统筹考虑，对合乘明确界限。私人小客车合乘具有以下特征:(1)以合乘提供者自我出行为前提。如上下班通勤或节假日出行期间顺路捎带他人乘车，出行信息需要由合乘服务提供者而并非乘客主动发布;(2)与专业运输行为存在显著区别。如对每天或某一周期内的服务次数有所限定，不得以此作为职业;(3)收费计价原则清晰。合乘应当是免费或者按照里程计价，合乘服务提供者可分摊部分出行成本，但时间成本、车辆折旧等不应分摊。《指导意见》也明确要求城市人民政府应制定具体实施细则，鼓励并规范其发展。各地要在科学界定私人小客车合乘与营业性运输业务边界的基础上，制定具体实施细则，规范各方权利义务关系。

(七)营造良好市场环境

这部分主要有5个内容:完善服务设施、加强信用体系、强化市场监管、加强法制建设和落实地方人民政府主体责任。完善服务设施主要从出租车综合服务区、停靠点、候客泊位设施建设以及驾驶员就餐、如厕提供便利等方面提出要求;加强信用体系要求落实服务质量信誉考核制度和驾驶员从业资格管理制度，制定出租汽车服务标准、经营者和从业人员信用管理制度，明确依法经营、诚信服务的基本要求。

去年省交通运输厅已开展出租汽车企业诚信评价工作，各地可以以此作为出租汽车经营者准入退出的重要依据。强化市场监管、加强法制建设和落实地方人民政府主体责任则是对行业管理提出了要求，各地要成立改革领导机制，结合本地实际制定具体实施方案;建立有关部门、工会、行业协会等多方联合的工作机制，建立政府牵头、部门参与、条块联动的联合监督执法机制联合惩戒退出机制，创新监管方式，简化许可程序，推行网上办理;加快完善出租汽车管理和经营服务的法规规章和标准规范;加强社会沟通，主动发布信息，回应社会关切;对改革中的重大决策要开展社会稳定风险评估，完善应急预案，防范化解各类矛盾。

二、下面就《管理办法》涉及到的重要条款进行解读。

《管理办法》包括总则、网约车平台公司、网约车车辆和驾驶员、网约车经营行为、监督检查、法律责任、附则，共七章40条，主要内容包括:

(一)总则

总则中明确了网约车发展定位，对网约车进行定义，明确应当优先发展城市公共交通，适度发展出租汽车，按照高品质服务、差异化经营的原则，有序发展网约车。定价方面，网约车可提前预知运输价格，乘客对服务和价格可自主选择，为此可以实行更加灵活的市场调节价方式，更好地发挥运输价格在调节市场供需关系中的作用，明确对网络预约出租汽车运价市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。明确监管主体，部省指导，设区的市级或县级出租汽车行政主管部门在本级政府指导下负责具体实施管理。

(二)网约车平台公司

此章明确了网约车平台公司的准入许可条件。采取线上与线下服务的直接结合。一方面，互联网线上服务不分地域，具有“一点接入、全网服务”的特点；另一方面，出租汽车线下服务是属地化、区域化服务，属于地方政府的管理事权。制定了“两级工作、一级许可”许可程序，尽可能减少环节，既要保障乘客的出行安全，也要为网约车平台公司提供最大可能的便利。

“两级工作”是指对网约车平台公司的线上和线下服务能力认定由省和市(县)两级分别完成，“一级许可”是指由服务所在地市级或者县级出租汽车行政主管部门结合两级能力认定结果一次许可。网约车平台公司线上能力认定由平台公司注册地的省级交通运输主管部门商同级通信、公安、网信、人民银行等部门进行一次性认定，并提供相应认定结果，认定结果全国有效，网约车平台公司在其他城市申请从事网约车经营时，只须提交认定结果即可。关于平台公司线上服务能力认定条件、认定标准、认定程序，交通运输部正与通信、公安、网信等国家部委协商，将于近期出台具体标准和认定流程。

对网约车平台公司的线下服务能力则由服务所在地市级或者县级出租汽车行政主管部门审核。需要指出，《管理办法》虽然要求网约车平台公司必须具备法人资格，但同时明确，具体到城市办理许可时，公司的分支机构也同样符合条件。

(三)车辆和驾驶员

《管理办法》第三章明确了网约车辆和驾驶员的准入条件。网约车车辆应为7座及以下乘用车，安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置等设施设备，技术性能符合运营安全相关标准，使用性质登记为预约出租客运。网络预约出租汽车驾驶员需具有3年以上驾驶经历、无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录、无暴力犯罪记录等要求，按有关规定经考核合格后，取得相应的从业资格。这里需要向大家说明，为配合网约车暂行办法的实施，部已完成《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》的修订，将网约车从业人员管理相关内容融入，近期将发布。

(四)网约车经营行为

《管理办法》第四章全章对规范网约车经营行为作出了具体规定，主要涉及运营主体责任、市场公平竞争、驾驶员权益保护、提升服务、信息安全、依法纳税等几个重点方面。网约车平台公司不仅仅提供信息撮合匹配服务，还直接组织车辆运营、分配工作任务、确定服务价格、制定服务标准、决定收益分配、实施驾驶员管理和服务监督等，涉及网约车经营服务管理的全过程。是网约车经营的组织者，是客运服务承运人，所以要承担承运人责任。《管理办法》第十六条明确规定:网约车平台公司是运输服务的提供者。承担承运人责任和相应社会责任，应当保证运营安全。保障乘客合法权益。

市场公平竞争方面:规定网约车平台公司不得妨碍市场公平竞争，不得侵害乘客合法权益和社会公共利益。不得有为排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序，损害国家利益或者其他经营者合法权益等不正当价格行为。驾驶员权益保护方面:规定网约车平台公司要与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议。开展驾驶员岗前培训和日常教育。要维护驾驶员合法权益。提升服务方面:要求网约车平台公司要保证提供服务的车辆和驾驶员具有合法营运资质;加强对提供服务车辆和驾驶员的生产经营管理，保证车辆技术状况良好，安全性能可靠，具有营运车辆相关保险。网约车平台公司要公布确定符合国家有关规定的计程计价方式，合理确定网约车运价并实行明码标价，明确服务项目和质量承诺，建立服务评价体系和乘客投诉处理制度。信息安全方面:网约车平台公司要加强网络和信息安全防护，依法合规采集、使用和保护个人信息，不得向第三方提供个人隐私和敏感信息，不得泄漏事关国家安全的敏感信息，所采集的相关个人信息和生成的相关业务数据应当在中国大陆境内存储和使用，不得利用其服务平台发布或帮助发布违法违规信息。另外《管理办法》中规定平台公司应当依法纳税、为乘客购买承运人责任险等保险，提供相应的出租汽车发票。

(五)监督检查

此章明确了各部门在网约车监管中的职责。出租汽车行政主管部门应当建设和完善政府监管平台，实现与网约车平台信息共享；加强对网约车市场监管，加强对网约车平台公司、车辆和驾驶员的资质审查与证件核发管理；定期组织开展网约车服务质量测评，并及时向社会公布;出租汽车行政主管、公安等部门有权根据管理需要依法调取查阅管辖范围内网约车平台公司的登记、运营和交易等相关数据信息。通信主管部门和公安、网信部门对网约车平台公司非法收集、存储、处理和利用有关个人信息、违反互联网信息服务有关规定、危害网络和信息安全、应用网约车服务平台发布有害信息或者为企业、个人及其他团体组织发布有害信息提供便利的行为，依法进行查处，并配合出租汽车行政主管部门对认定存在违法违规行为的网约车平台公司进行依法处置。公安机关、网信部门负责监督检查网络安全管理制度和安全保护技术措施的落实情况，防范、查处有关违法犯罪活动。各有关部门应当按照职责建立网约车平台公司和驾驶员信用记录，并纳入全国信用信息共享平台。出租汽车行业协会组织应当建立网约车平台公司和驾驶员不良记录名单制度，加强行业自律。

(六)法律责任

对网约车执法处罚提供依据。

(七)附则

主要包括两方面内容，一是明确私人小客车合乘按照城市人民政府有关规定执行，不适用本办法;二是明确报废年限:行驶里程达到60万千米时强制报废，未达到60万千米但使用年限达到8年时退出网约车经营。小、微型非营运载客汽车登记为预约出租车的，按照网约车报废标准报废。其他类型营运载客汽车登记为预约出租车的。按照该类型营运载客汽车报废标准和网约车报废标准中先行达到的标准报废。同时要求各省研究制定网约车报废标准的具体规定，并按规定报国务院商务、公安、交通运输等部门备案。