一、城市背景

首尔市是直接受中央管辖的地方自治团体“特别市”，面积605.4平方公里，占韩国国土面积的0.6%。汉河穿过整个城市，将其划分为GANGBUK（旧城）和GANGNAM（新城）两部分，首尔市共有25个区、522个洞，曾经举办过1988年奥运会及2002年足球世界杯。

截至2007年年底，整个大都市区人口为2410多万（包括：首尔市、仁川和永济地区）。其中，首尔市人口1000多万，占城市总人口的45%，人口密度约为1.7万人/平方公里。2007年全市经济总量为1940亿美元，平均每户家庭月收入3700美元，在世界经济总量GDP排名中，名列第11位；在世界城市竞争力排名中，名列第27位。

二、公共交通发展沿革

（一）2004年改革前状况

首尔于1953年开通第一条公共交通线路后，几十年来大量公共交通服务由私人运营商承担。这些经营者具有线路设立、运营安排、服务规范等事项的决定权，政府只保留票价的制定权，但承担对私人公共交通公司的补贴，以防止减少公共交通服务供给和公司破产。在这种放松管制模式下，公共交通服务较差，存在两个明显问题：一是争抢客源引发严重的恶性竞争；二是线网整合性差，公共交通网络功能难以发挥。

20世纪80年代中期，随着地铁的发展、私家车的增多以及道路交通拥堵的加剧，公共汽电车运行准点率更是难以保证，服务质量明显下降，人们的出行越来越多地选择了地铁和私家车。2002年，在地铁、公共汽电车、小汽车、出租车4种出行方式中，公共汽电车出行由1980年的68%下降到27.6%。公共汽电车运营公司数量在推行改革后减少，这其中虽有政府强化线网整合原因，但主要还是市场萎缩使部分经营者无奈退出公共汽电车服务领域。与此同时，首尔市财政补贴额却由1999年的900万美元增加到1.1亿美元。

（二）2004年改革目标和措施

2004年7月1日起，首尔开始实施全面系统的公共交通改革，力求通过推行交通可持续发展的理念，实现管理创新。公共交通改革的主要目标：实施体制机制的系统改革，扎实推进公共交通优先战略；坚持以人为本的理念，整合公共交通核心资源，提升公共交通服务时间、空间的覆盖密度和经济、方便、舒适性的服务深度，增强公共交通的核心竞争力，把公共交通出行比例从59.5%提高到70%作为核心目标。

在改革过程中，政府收回公共交通线路、服务标准、运营计划等决策权，保留私人公共交通公司，实现了公共交通规制政策的重大转变。构建起以“线路连接为导向的公共交通系统”，形成一个以干线为主要客流通道、支线连接城市内外各个区域，换乘枢纽作为衔接点的高效便捷的4层级线网结构。引进了整合公共交通和地铁服务的统一协调的票价结构，由一票一乘制改为一票多乘制，允许在公共交通线路之间以及地铁与公共交通之间免费换乘。建立完善了政府补贴和服务质量监管机制，对服务质量考核好的公共交通企业，在满足企业获得基本利润基础上，还给予一定的考核奖励利润。此外，还建立了一套全新的公共交通管理信息系统，并为每一辆巴士配备了全球定位系统（GPS）。目前，首尔“半官方运行”的公共交通营运方式，是一个包含运作机制、线网规划、收费和支付系统、补贴机制及信息化支撑的完整系统。

（三）改革成效

首尔公共交通改革取得了较为明显的成效。（1）乘客满意度逐步提高。乘客满意度指数变化显示，改革4个月后，就有近90%乘客对公共交通服务和公共交通改革给予肯定评价。乘客满意度指数提高的主要原因：一是公共交通车辆行驶速度加快，由于实行快速公共交通专用道制度，使公共交通车辆速度由原来的11公里/小时至15公里/小时提高到22公里/小时；二是公共交通车辆准点率提高，公共交通车辆到站时间偏差缩短为1至2分钟。（2）公共交通客运量增加，巴士车费收益增加。改革的第一个月由于新的票价结构和服务方式与人们原有出行习惯的短期碰撞，客运量同比下降。但2个月后，日均客运量同比增加40.6万人次，增长率为9%；如按2003年3月至2004年3月的时间段测量，日均客运量增加70.5万人次,增长率高达14%。地铁的客运量在公共交通改革前后基本保持不变。（3）公共交通事故下降，公共交通事故与事故中人员受伤的数量降低30%以上。（成效见下图）

首尔市公共交通改革前后对比

三、公共交通现状

截至2007年底，首尔共有公共交通企业68家，其中4家为刚成立的新企业，日均客运量为550万人次。在市区平均车速为22.9公里/小时。公共交通车辆7748辆，从业人员16461人，人车比为2.13：1。首尔市公共交通车辆驾驶员收入相对其他运输行业从业人员高出很多，公共交通车辆驾驶员每年收入3800万韩元，约合人民币26万元。

首尔将发展轨道交通作为解决交通问题的重要战略。截至2008年，首尔市共有8条地铁线路（不含国铁），线路总长287公里，389个站台，45个换乘站。其中第一条地铁线路于1974年开通，1988年首尔奥林匹克运动会举办时已有4条线投入运营，1996年至2000年又建成4条线路。首尔地铁承担了市内和周边旅客总运量的35%-40%，日均客运量652.5万人次。

四、公共交通管理机构与运营机制

（一）管理机构

1、首尔大都市交通局（Metropolitan Transportation Authority，MTA）是大都市区的交通主管机关。大都市交通局是根据2005年2月的地方政府法而成立的政府机构，由首尔政府、银川政府、京畿政府等地方省级政府联合组建。其目的是加强首尔市及相邻地区交通领域的协调和合作力度，以更加有效地解决首尔大都市区交通系统存在的问题。大都市交通局下设规划协调部、交通设施管理部，成员由首尔政府、银川政府、京畿政府等地方省级政府派出，共约50名。大都市交通局的主要职责是创建以公共交通为核心的大都会交通系统，修改调整大都会区的交通政策，研究交通需求管理政策等，近期大都市交通局正大力推进首尔-京畿、首尔-银川的BRT建设。

与此同时，还成立有大都市交通局委员会（MTA Committee），由大都市交通局部门负责人、交通领域专家、地方议会成员、建设交通部（the Ministry of Construction and Transportation）负责人等人员组成，共有15名，其中首尔政府推荐5名、京畿政府推荐5名、银川政府推荐3名、建设交通部2名（含建设交通部推荐的专家1名）。大都市交通局委员会的职责包括修改大都市交通局协议、决定或修改大都市交通局的重要方案、批准大都市交通局财政预算等。

2、为协调各方利益，顺利实施公共交通系统改革，首尔于2003年8月成立“公共交通系统改革公民委员会”。该委员会在推进公共交通改革中发挥了巨大的作用，它主要以仲裁方和协调人的身份，代替政府负责协调各方利益关系。2004年公共交通改革顺利实施后，该机构撤销，取而代之的是“首尔市市民政策委员会”。“首尔市市民政策委员会”由首尔市政府相关部门、市民团体、企业和专家组成，任何针对公共交通系统的政策调整都必须通过该委员会的同意。

公共交通协会在首尔公共交通系统运作中具有举足轻重的作用。协会在企业中具有相当高的权威，既是企业利益代表又是政府与企业之间的桥梁。公共交通协会既受公共交通企业委托与政府协商企业盈利率和补贴标准，同时又受政府委托，负责企业间利益的平衡和票款的清分。政府由此既规避了直接平衡企业利益的矛盾，又降低了公共成本，提高了效率。公共交通车辆广告收入归协会统一管理，根据政府要求使用。

（二）运营机制

1、首尔地铁实行有竞争条件下的官办官营模式，线路由政府负责出资建设，为政府所有，两家或两家以上的运营单位通过招标方式获得经营权。在这种模式下，票价带有福利性，地铁运营企业不能过分重视营利，但由于创造了一定的竞争环境，客观上提高了企业的主观能动性。已经开通运营的8条地铁线路中，由首尔地铁公司（SMSC）和首尔快速城市轨道交通公司（SMRT）两家公营企业共同经营。首尔地铁公司主要经营1至4号线，首尔快速城市轨道交通公司主要负责经营5至11号线，形成相辅相成、互相竞争的体制，促进了地铁的经营发展。两家企业的收费标准基本相同，竞争主要体现在改善服务质量方面，如通过开通文化艺术列车，进行改善形象的竞争，也促进了设备的更新和新技术的应用。地铁公司享有一定的优惠政策，如地铁系统获得不动产和注册方面是免税的，也不用交纳公司所得税、城市建设税和营业税。目前首尔地铁部门经营发展遇到的棘手问题之一是经营赤字。对于地铁运营的亏损部分，从运输税务系统中提供一定的补助金，同时政府注入额外的资金发行债券。

2、首尔公交采用政府管制与竞争性招标相结合的行业运作机制。首先，实现公共交通规制政策的重大转变。政府虽然保留了私人公共交通公司，但收回了公共交通线路、服务标准、运营计划决策权；其次，按照“自主选择，公开透明”的原则，对既有线路采取竞争与协商相结合的方式，公共交通公司先各自组成协调机构自行磋商、调整，在此基础上签定共同遵守的“运行协定”，并与政府主管部门协商，经批准后付诸实施；再次，对新辟线路通过竞争性招标选定经营者。

通过实施公共交通企业收支两条线的营收管理，并以线路招投标和运营服务服务质量考核为抓手，以公共交通企业运营收支池的联合管理机制为核心，形成体现“行业公益性，运作市场化”特征的闭环管理机制。

管理流程示意图如下：

管理流程图

截至2007年年底，还没有发生任何一家经营企业因某条线路运营不善而退出实际运营的情况。这主要是由于：一方面，首尔社会诚信体系比较健全，企业普遍比较守法。另一方面，政府对一些确实经营不善的企业，实施年度线路调整，新辟一些线路以置换这些经营不善的线路，或将这些线路从这些企业手上置换到经营良好的企业去，但从来没有责令这些企业退出市场运营。但随着线路竞争越来越激烈，政府约束地面公共交通服务质量的需求越来越强烈，目前，首尔市正在研究尝试根据招投标服务合同要求，建立线路和企业退出机制。

五、公共交通管理政策和措施

（一）公共交通线网规划和建设专用道

政府构建了以“线路连接为导向的公共交通系统”，将长距离或迂回重叠的线路作为调整重点，整合后拥有公共交通线路462条，线路平均长度降低，加上大力建设公共交通专用道，公共交通运行的稳定性大大提高。

1、全面调整公共交通线网

首尔市2004年推行公共交通改革时，分批对全市所有公共交通线路进行了重新规划设计和编码，使公共交通线路从号码和标色上就可以知道其大致的走向。该编码体系以首尔市及外围地区进行区域划分编码为基础：

      首尔市分区示意图

　　首尔市外围共划分为7大区域：

　　首尔市外围分区表

　　在上述区域划分的基础上，首尔市的公共交通线路具体分为四类：

　　蓝车——干线，行驶在主干道、公共交通专用道上的市区跨区域线路，连接首尔市内各区域中心。

　　绿车——支线，向干线和地铁站运送乘客。

　　红车——市郊快线，连接首尔市与各卫星城。

　　黄车——市内环线，在市区内环线运行。

首尔市公共交通线路每年可调整4次，线路调整必须获得专门的线路审查机构的同意。2004年公共交通改革以来，根据实际情况（主要是客流较低的因素），首尔市已逐步取消了约100条公共交通线路，部分线路调整有的甚至恢复了原来的走向。撤销线路一般以不产生公共交通空白为前提，并须提前10-20天在每个站点进行公示。

但截至2007年年底，首尔还没有真正建立公共交通线网优化机制。每年市政府只是委托一两家公立或私立研究机构开展相关理论研究工作，相关研究成果只作为政府年度工作评估参考。因此，首尔市政府决定改变这种状况，建立健全公共交通线网优化机制。

2、建设中央式公共交通专用道

设置中央式公共交通专用道是首尔市公共交通改革成功的关键之一。政府明确规定，凡单向车道数3车道以上、公共交通车辆流量达到150辆/小时以上的，规划建设中央公共交通专用道。公共交通专用道的建设主要由首尔市政府负责，在协调警察、交通、市政等部门的基础上制定建设计划。首尔市规划将建设中央公共交通专用道191.2公里，覆盖16个客运通道。2007年已建成中央公共交通专用道73.5公里，覆盖8个客运通道，计划将于2010年中央公共交通专用道达到117.6公里，覆盖12个客运通道。

以下是其中三个客运通道实施中央专用道后车速、人次的前后数据对比：

客运通道实施专用道前后对比

公共交通快速交通实施专用道管理制度，路侧专用道高峰时段供支线公共交通车辆使用，中央专用道全天专供中心城区与郊区的市郊快线和卫星城之间的长途快线运营。从而有效提高了公共交通车辆行驶速度，增强了公共交通的可靠性。

为确保专用道制度实施，首尔市制定相应法律规定并严格执法。首尔市所有公共交通专用道都安装了电子监视系统，摄像机24小时开通，违反“专用专线”的车辆，大中型车罚款6万韩元，小汽车罚款5万韩元，违反交通信号规定罚款7万韩元。

（二）票价管理

1、定期可调整公共交通票价

市议会法规授权首尔市政府，随着经济发展，每两年可对公共交通基准票价调整一次。调价要求一般由企业和协会向政府管理部门提出，经审核向总统报告后由市长批准执行。尽管不需要市议会批准，但为了减少阻力，市政府也征求市议会意见。2004年公共交通改革时确定单一票价为800韩元，2007年上调至900韩元。  

2、推行公共交通换乘优惠措施

2004年首尔公共交通改革时统一了轨道交通和公共汽电车费率，同时根据市内公共交通线路长度大多数不超过10公里的现状，实行基础票价和等级票价相结合的票制。即使用交通卡乘坐公共汽电车中的蓝车（在首尔8大区域内的2个区域以上移动的汽车）、绿车（在首尔8大区域中的一个区域内移动的汽车）、黄车和地铁，13岁以上实行单一票价900韩元，7~12岁实行单一票价400韩元，乘坐10公里内可免费换乘4次，超过10公里每5公里增加100韩元，每次换乘间隔有效时间不超过半小时。因此，理论上说，900韩元基础票价可以乘坐10公里，4次换乘，累计换乘时间2小时。例如，使用交通卡乘坐地铁14公里后，30分钟内换乘公共汽车再乘坐5公里，根据综合车费制度，总乘距19公里，其中10公里的基础票价为900韩元， 增加的9公里须支付200韩元（每增加5公里增加100韩元），则车费共计为1100韩元。

但是，使用现金支付，单一票价为1000韩元且不能享受换乘优惠。目前首尔市民使用交通卡乘车比例已达92%。

3、对不同群体实行优惠乘车

实施对60岁以上老人免票的政策。轨道交通、公共汽电车对成人、学生和儿童实行不同票价，一般为成人全票，学生7.5折，儿童对折。

首尔公共交通新旧票价票制  

     现行的票制和票价结构能吸引乘客换乘，对降低出行成本起到关键作用，避免支线短途乘客少的局面，客流得到有效组织。同时新收费系统促进了公共汽电车服务水平的提高，乘客人数有了明显上升。资料显示，改革票价结构后，乘客换乘比列从22.94%上升为38.2%，提高了15.26个百分点。

（三）政府补贴和监管机制

1、公共交通票款收入不足部分由政府补贴

首尔公共交通改革初期，运营成本中票款占80%、政府补贴占15%、广告收入占5%组成。目前，首尔公共交通成本中票款收入占80%，政府补贴占20%，广告收入不再列入支付成本，由公共交通协会根据政府要求使用。票款收入中使用交通卡的部分，通过T-money交通卡公司和公共交通企业统一结算，结算原则按照所乘车辆的公里数分配清算（公里数按站间距离预先已经设置好）。其中70%票款收入3日内结算给企业，其余30%票款根据该线路运营服务完成情况在次月8日之前结算拨付。现金票款收入则由各公共交通公司自行收讫。

2、政府按照百公里成本实行补贴

目前公共交通运营成本项目中人员工资占60%，燃料费占30%，其他10%。百公里成本由交通管理部门、公共交通协会、相关专家组成的审核机构每年对各条公共交通线路进行确认，首先由政府计算出全年各条线路的平均百公里成本，然后结合不同线路实际与公共交通企业协商并谈妥支付标准，并以车辆为会计核算单位。

3、保证公共交通企业能够获得规定的利润

首尔明确规定公共交通企业年基本利润率约为3.75%，考核利润率约为1.25%。考核利润是指每年市政府交通管理部门会同公共交通协会等单位，按照公共交通服务质量考核标准（见表2-6）中的要求，对公共交通企业运营服务质量进行考核，然后根据考核结果排名，对完成运营服务质量好的企业，在满足其获得基本利润（含合理成本补贴）后，还给与一定考核奖励利润。政府设立考核利润主要是为促进企业提高服务质量，其公共交通服务质量考核标准最大的特点是引入了“经营改善”考核指标，如对企业引进天然气巴士、驾驶行业人工费节俭度及改善度、劳动关系争议及违反实例、CNG柴油费用改善度考核、财务健全性、现金收入管理及透明性、经营制度健全性等有积极改善和消极情况的评价考核。基本营收利润和考核利润取决于每年各方会商的结果，且每年会因各种外部因素影响而变化，如经济危机，燃油涨价等。

公共交通服务质量考核标准

2007年全部68家企业中排名前48位的企业获得了成果利润，加上基本利率后其利润率达到了5%，而排名靠后的20家企业只得到了基本利润3.75%。2007年首尔市政府补贴公共交通企业利润约为700亿韩元（约合人民币4.9亿元），其中成果利润约占25%，为175亿韩元，2008年首尔市政府将提高成果利润比重达30%，约为210亿韩元，希望通过调节成果利润的比重以激励企业提高服务质量。

4、政府补贴的其他项目

企业购置CNG等清洁能源车辆可获得每辆1亿韩元的补贴。政府还对公共交通枢纽站建设进行补贴，如Yeouido公共交通枢纽站，总投资290万美元中政府投入50万美元，社会投资通过站点广告等获益。

（四）信息化系统建设

公共交通信息化系统建设是首尔公共交通改革成功的一个重要因素。其主要由基于距离的收费与结算系统、公共汽车管理系统（BMS）、交通运营与信息服务中心（TOPIS）三个应用系统组成（信息化系统运行和应用见附件二）

1、基于距离的公共交通收费与结算系统

首尔收费制度的改革通过电子收费与结算系统的全面升级得以实现，包括T-Money智能卡、车载读卡器（交通卡POS机）和结算系统。目前首尔市总共发行了850万张交通卡，分为预付卡和信用卡两大类，其中预付卡占52%，信用卡占48%。使用T-Money智能卡的乘客人次已占总客运人次的92%以上。

全市公共交通车辆前后门各安装了一个读卡器，乘客前门上车、后门下车各划一次卡，读卡器可以记录乘客在本车的乘车里程，如果乘客是从其他公共交通换乘到本车的，读卡器可以进行里程累计，并按标准收费。

2003年10月份，由首尔市政府和LG公司共同出资成立的韩国智能卡有限公司（KSCC）负责首尔市公共交通卡系统的建设和运营，包括智能卡的发行、数据采集、费用结算和信息统计分析等，并按照改革要求于2004年7月完成了结算系统全面升级改造。整个系统建设共投入资金1.3亿美元，主要通过收取每次交易的3%-5%不等的手续费回收成本。

2、公共汽车管理系统（BMS，Bus Management System ）

公共汽车管理系统，由车载采集终端、数据处理与调度和信息发布三个方面组成，用于公共汽车运行数据采集、营运调度和市民出行服务。该系统由LG公司和三星公司负责建设，共投入资金2000万美元（含车载终端系统建设）。首尔市交通管理部门建立了首尔市公共汽车综合指挥室负责BMS系统运行，又称公共交通监管中心。

3、交通运营和信息服务中心（Transport Operation &Information Service ，TOPIS）

交通运营和信息服务中心由首尔市政府交通部门建设与运营，综合管理首尔市交通，主要职能包括公共交通科学管理、为交通政策制定提供依据、实时道路流量疏通和各种交通信息服务等四个方面，具有综合交通信息集成、交通综合管理、交通信息开发利用等功能。系统建设用了三年时间，分三个阶段完成：2005年交通运营和信息服务中心完成了道路交通和公共交通系统信息的集成，2006年扩充到轨道交通系统，2007年接入交通信号灯系统。