一、城市背景

法国的巴黎大区是欧洲大陆最大的都市聚集区，地域面积约12000平方公里，占法国国土面积的2.2%，但聚集了约1100万人口，占全国人口近20%。巴黎大区由8个省共1281个市镇组成；位于中心的巴黎市具有市镇和省的双重身份，并划分为20个城区。围绕巴黎市的其余7个省形成内外两个圈层，内圈三个省紧邻巴黎市，其中大部分地区已经形成和巴黎城区连接的城市圈地区，成为巴黎市的近郊区，位于外圈的四个省规模较大，城市化地区比较分散。

二、公共交通发展沿革

巴黎是世界上最早发展城市公共交通的城市之一。早在19世纪中期，就形成了由公共马车、有轨电车和公共水上交通船组成的城市公共交通系统。

1900年，巴黎建造的连接马约门和万森门的第一条地铁开通运营。

1949年，巴黎成立了公共交通总公司，形成了对巴黎主城区公共交通的统一经营和规模化运营的格局。

1959年，巴黎交通委员会成立，担负管理巴黎地区公共交通的责任，并于20世纪60年代提出了“公共交通优先”的发展思路。

1971年，巴黎在全国首先对物业开征交通税，交通税成为支持公共交通发展的重要经费来源。

1975年，巴黎开始实行公共交通单一收费系统，在所有线路实行月卡。

1976年，巴黎大区成立。但大区内的公共交通尚不统一，前巴黎交通委员会仍然作为独立的城市交通管理机构负责巴黎行政区的公共交通。

1982年，法国《城市交通法》颁布，确定以发展公共交通为目的，内容涉及管理机构责权、公共交通的规划与建设、交通工具和设施的使用与维护、经营与运行等各个方面。并明确对公共交通给予补贴，公众参与管理；提出考虑低薪阶层承受出行费用的能力问题；采用有利于残疾人的特殊交通设施；营造公开、公平、合理的竞争氛围。

1982年，巴黎的所有企业开始间接支付公共交通成本，为其搭乘公共交通的员工承担50%的费用。

1989年，法国国家铁路运营公司成立巴黎大区公共交通企业，提供郊区铁路和部分区域快速客运服务。

1990年，巴黎第一条地下轨道交通线路建成投入运营，此后掀起了城市轨道交通建设高潮。

1994年，巴黎大区总规划颁布，明确提出要建立一个高效的公共交通网络。

1996年，法国出台了《大气保护与节能法》，明确了可持续发展目标下的城市交通政策，进一步支持公共交通发展。

1998年，巴黎建成了第一条全自动无人驾驶的地铁线路。同时，为提高公共交通网络对学生的吸引力，发行了季节性交通卡。

2000年，巴黎制定城市交通规划，重点提高公共交通服务质量，建立公共交通系统的等级分类，加强换乘中心和停车系统建设。并计划投资8亿欧元，用20年的时间，实现巴黎地铁的全面自动化。

2000年10月，89个私营运营商共同组成巴黎大区专业运输联合会，以提供巴黎外城区域公共汽电车服务，使巴黎外城区域公共交通服务由分散运营走向集约化运营。

2000年底，法国政府颁布《城市发展和复兴法》，据此，前巴黎交通委员会于2001年10月改制为巴黎大区交通管理委员会。同时，成立公共交通合作委员会，形成了强有力的公共交通的领导和协调推进机制。

三、公共交通现状

巴黎是世界上公共交通网络最完备的城市之一，其公共交通网络主要由市区地铁、市郊快速铁路、郊区铁路、公共汽电车等组成。目前，巴黎大区公共交通出行占总出行比例的35%；巴黎市公共交通出行占总出行比例的67%。

轨道交通是巴黎最重要的公共交通工具，在整个城市生活中占有突出的地位。共有14条地铁线，全长211公里，有381个车站，日均客流近500万人次。其中129个换乘站是连接不同线路的枢纽，使各条线路相互沟通，形成一个统一的网络，从城区的任何一点到达地铁站不超过500米。市郊快速铁路非常发达，共5条，总长360多公里，是横穿巴黎市区并伸向东西、南北郊区的客运大动脉，也是连接郊区与城区，及连接不同郊区的重要通道。其中城区的19个站大部分与地铁站相交，换乘十分方便。

图1 巴黎市地铁线路图

巴黎共有公共汽车线路310多条、有轨电车线路2条，共有车辆5500多辆，日均客运量260多万人次。设置了480多条全天或部分时间禁止其他车辆使用的公交专用道，公共汽电车在路口享受优先放行待遇。

图2 巴黎市公交车辆与公交站牌

四、公共交通管理机构与运营机制

（一）管理机构

巴黎大区交通管理委员会是国家级公共管理机构，担负着管理巴黎地区公共交通的责任，其委员会成员包括17位政府代表、5位大区代表和12位行政区代表。其主要职责是：规划交通线路；确定服务形式及选定运营商，并与运营商签订合同；协调运营企业在巴黎大区提供公共交通服务，包括2个国有公司和89个其他运营商；管理交通税；协调及审批主要基础设施项目；进行公共交通系统使用的市场调查；鼓励提高服务质量活动；投资并开展公共交通实验等。

此外，根据法国《城市发展和复兴法》巴黎大区于2001年组建的公共交通合作委员会，其地位、成员任命的条件及组织、出资程序等均由法令规定。巴黎大区公共交通合作委员会还就公共交通的服务供应和质量、票费政策导向和大区内交通系统发展提供咨询服务。委员会由工会、雇主组织、商会和其他类似组织、乘客等代表组成。合作委员会推荐一位会员，担任巴黎大区交通管理委员会的顾问。

（二）运营模式

巴黎公共交通主要由国家投资，以国有为主。在巴黎大区内，由几个运营商共同提供公共交通运营服务。巴黎公共交通总公司成立于1949 年，属于国有企业，负责全区的地铁、部分市郊快速铁路、公共汽电车和有轨轻轨交通的运营管理，公共交通总公司承担了巴黎80%的客运量。总公司设董事会，由9位政府代表、9位雇员代表和9位由相关法规规定出任的代表，共27人组成。法国国家铁路运营公司成立于1937年，也是一家国有企业，该公司1989年设立了巴黎大区公共交通部门，提供郊区铁路和部分区域快速铁路的客运服务，为巴黎内城与外城的居民提供快速到达各主要车站的服务。巴黎大区专业运输联合会成立于2000年10月，由89个私有运营商组成，主要提供巴黎外城区域的公共汽电车服务。国家铁路运营公司拥有1350多公里铁路线、400多个车站、3820多节车厢、雇员19000余名，年载客人次为5.47亿。

巴黎大区公共交通系统整体性很强，不同运输方式之间换乘方便。因此，即使存在多个运营商，乘客也不会觉得不便，在铁路站点附近建有汽车和自行车停车处，也有公共汽电车站点，巴黎公共交通网络完善。

五、公共交通管理政策和措施

（一）经营权及服务质量管理

公共交通经营权管理是法国公共交通行业市场准入和公共资源配置的基本制度，政府对运营企业实施行政许可或授予专营权，并以合同形式，与企业订立服务契约，明确规定公共交通服务要达到的质量和标准。

巴黎交通组织机构通过公共服务授权，与运营公司签订经营合同。专营权通过招标形式授予，具有透明性。合同主要规定：保证服务的连续性，执行规定的票价，满足一定的财务条件，明确双方对乘客分别承担的义务，合同期限不超过资产折旧期限，要求运营公司向管理部门提供经营状况、财务质量指标等。其中经营者的承诺主要是保证服务的连续性和服务质量水平。交通组织机构的作用主要是，确定服务业务的拓展、提供合同规定的投资，以及根据运营情况对经营者进行奖惩。

合同确定了经营者除承担产业风险外，还承担部分商业风险，有一定的创新空间，合同还明确了提供的服务和报酬分配基础，以及改善交通和服务质量的奖励等。以巴黎大区交通管理委员会与巴黎公共交通总公司签订的合同为例，合同的主要内容分三个部分：一是全年服务量的要求，根据客观情况变化和实际完成的服务量，允许有3%～4%的容差，视不同地区或车种而定，如果不能完成而超出允差范围则要罚款，当超出达2%时，罚款额最大。二是服务质量的要求，共有22项指标，每一项都明确年度目标。达到目标要求，既不奖也不罚；超过目标有奖，达到上限目标值时奖励为最大；达不到目标要罚，降到下限目标值时罚款为最大。三是营收目标的增收或欠收，与巴黎大区交通管理委员会共同承担，在合同年限内，根据交通发展，规定了逐年递增的年度营收目标，允许容差在2%范围内，超过部分巴黎大区交通管理委员会分享60%，巴黎公共交通总公司分享40%；超出2%范围以外的部分，委员会分享90%，公共交通总公司分享10%。同样，每年实际营收达不到目标2%范围的，欠收部分委员会承担60%，公共交通总公司承担40%；超出2%范围以外的部分，委员会承担90%，公共交通总公司承担10%。综合以上考核内容，公共交通总公司的奖励最高可以达到合同总金额的1%，达不到目标值，罚款最高达总金额的1.4%。巴黎大区交通管理委员会也与其他经营公共交通业务的企业签订类似合同。

（二）票价管理

巴黎公共交通实施多种票制，给市民带来实惠。公共汽电车与轨道交通实行“一票制”，普通轨道交通票就是“一次性通票”。为方便巴黎市区及近郊居民乘车，鼓励人们购买周票、月票或年票（市区地铁和郊区地铁为同一种票）。周票16欧元，月票48.2欧元，年票530.2欧元。相对法国人的收入而言，这部分花费只是生活总支出的一个零头。由于购买月票和年票的成本比零买普通票便宜许多，大多数依赖公共交通出行的巴黎人都拥有一张地铁月票或年票。因此，地铁月票和年票也被称为巴黎公共交通的“长期通票”。而且地铁月票或年票并非只有一种售价，不同特殊群体还可享受不同程度的优惠。例如，学生凭学生证购买地铁月票每张只需30.35欧元，年票只售281.3欧元。虽然实施月票和年票等措施使巴黎公共交通运营公司的收入大为减少，但为了服务城市的总体利益，公司每年还是宣传、指导居民购买最适合自己的车票。

此外，巴黎针对旅游者还推出了１区～３区的日票、两日票、三日票、五日票等，其票价分别为8.35欧元、13.7欧元、18.25欧元和26.65欧元。

（三）政府扶持政策

1．公共交通税政策

依据法国公共交通法建立的公共交通税，规定在公共交通服务范围内的公营、私营企业，凡是职工人数超过9人的，需按工资总额提取1.2%～2%的公共交通税上缴，管理部门在一定上限以内决定税率，从而保证公共交通发展有可靠的资金来源。交通税于1971年首先在巴黎开征，自创立以来，此税经过几次修改，需要交税的雇主所在区域由最初的巴黎城内扩充到1991年的整个巴黎大区。交通税的计算方法是用总薪水乘以公司所在区域的税率（巴黎市区交通税率为2.4 %）。交通税收入的90%以上用于支付运营公司成本，剩余部分用于投资的各项支出。征收的巴黎交通税，每月由巴黎交通管理委员会分配给公共交通总公司、国家铁路运营公司等营运企业，成为巴黎公共交通企业弥补亏损的重要来源。

法国公共交通公司的交通税比例

    注：资料来源于STIF。

1982年以来，巴黎大区除企业征收公共交通税以外，同时雇主还要间接支付公共交通费，为其搭乘公共交通的雇员承担50%的费用。这一举措的目的也是鼓励使用公共交通，减少私车出行。

2．财政补贴政策

在巴黎，国家不允许作为公益性行业的公共交通企业以盈利为目的。公共交通企业每三年要制定一次三年规划，实际上是收支平衡的计划。计划包含企业的各项收支情况，反映企业的各项经济活动。巴黎交通管理委员会审核客运收入、交通税以外的收支差额等，差额全部由财政补齐。

中央政府对其他地区的公共交通经营亏损不予财政支持，但在巴黎大区却与地方财政共同分担财政补贴支出。2001年前，对巴黎大区公共交通投资经营的资金缺额，由国家财政补贴70 %，巴黎大区各地方政府承担30 %。2001年巴黎大区交通管理委员会机构调整后，国家在公共交通企业的一些部门安插税务人员，经常进行检查，确保公共交通企业正常发展及国家财政补贴作用的发挥。

3．公交专用道

在法国，“公共交通优先”政策还体现在政府对公共交通车道的“保护”上。巴黎多数街道狭窄，且80%为单行线。但是，不管街道如何狭窄，巴黎主要路段都设有专门的公交专用道，并印有醒目的“BUS”字样，甚至在很多单行车道设置“逆行公交车道”。巴黎很多路段还设置专门的公交车通行信号灯，公共汽电车优先通行。有的路段在接近路口几十米处，不仅用粗线划分公交专用道，而且以一定的凸起作为隔离，防止其他汽车抢占公交车道，在少数关键路段，还全程建有与人行道一般高的隔离设施，形成封闭的公交车道，彻底阻止其他车辆入内。