一、城市背景

　　新加坡是东南亚岛屿国家,人口448万,其中新加坡籍居民361万,面积704平方公里。人口密度达6400人/平方公里(按新加坡籍人口计算,其密度达到5100人/平方公里)。新加坡拥有独特的地理位置与港口,但缺乏自然资源,一直采取优惠政策吸引外资进行制造业、金融业、商业等方面的投资。

图1-1 新加坡城市基本地理情况

　　目前,新加坡各类道路网络长度为3300公里,其中快速路(高速公路)150公里;机动车总量79.94万辆,其中各类小汽车(出租车除外)总量为47.23万辆,绝大部分为可以全天候行驶的私人小汽车(42.2万辆)。

　　二、公共交通发展沿革

　　　　新加坡公共交通经历了自由发展、优化调整和协调发展三个时期,政府在其中扮演的角色,也越来越有利于促进公共交通的发展。

　　(一)自由发展时期

　　1902年新加坡有轨电车公司成立,1905年有轨电车开始运营。1925年新加坡动力公司成立,接管了有轨电车运营业务,成为主要的公共交通运营公司;在郊区,主要由个体户经营零散的公共汽车业务,后来逐渐发展为一些由华人运营的小型公共交通公司。这一时期,政府很少关注公共交通事务,公共交通处于政府管制失效状态。二战后,新加坡公共交通线路不断增加。1965年新加坡独立后,既有的公共交通服务严重滞后于经济社会发展的需求。

　　(二)政府强力干预时期

　　20世纪70年代初,新加坡有11家公共交通公司,经营117条线路。每家公司服务于不同区域,没有统一规定票价、路线和运营时间表,公共交通服务水平比较落后。

　　至此,政府逐步认识到提高公共交通服务的重要性和私人小企业经营公共交通业务的困难性,开始干预公共交通的发展,为克服管理障碍,选派政府官员介入,并努力改善公共交通财政状况。1971年,政府制定了“新加坡重组汽车运输服务”白皮书,强制性地将11家小型公共交通公司合并成3家大公司。1973年,政府进一步将这3家公司整合,成立了新加坡巴士公司(Singapore Bus Service ,SBS),该公司于1978年在新加坡证券交易所上市。1982年,第2家巴士运营公司八达巴士公司(Trans Island Bus Service,TIBS)成立,以促进市场适度竞争。1987年,城市轨道交通公司(Singapore Mass Rapid Transit,SMRT)开始运营。

　　(三)政府适度宏观调控时期

　　2001年,受“公共汽车—轨道交通联合运输”模式的启发,城市轨道交通公司收购了八达巴士公司的公共交通运营业务,成立了城市轨道交通公司下属的巴士公司,新加坡诞生了第1家公共汽车与轨道交通联运企业。2003年,新加坡巴士公司也开始经营轨道交通运营业务。新加坡的城市公共交通运营由此走上市场化道路,政府不再过多干预运营事务,而是在总体上进行宏观调控。

　　三、公共交通现状

　　新加坡公共交通由城市捷运系统(即地铁)、轻轨系统、公共汽车系统组成,以地铁为主,其他客运方式为辅,各种交通方式之间优势互补、协调发展。新加坡一直坚持实施有效的公共交通发展策略,目前公共交通承担出行总量比例达到63%,远期目标将达到75%。

　　城市捷运系统(Mass Rapid Transit, MRT)是新加坡公共交通系统的主干,现运营线路总长109公里(计划2010年地铁总长达170公里),66个站,基本覆盖全国主要地区,日均客运量140万人次,承担了连接主要地区间频繁交通干线上的大部分客流,确保了整个交通系统的效率和稳定。

　　城市轻轨系统是城市捷运的补充和拓展,现有运营线路29公里,43个站点,主要用于连接捷运站与主要居住区和商业区,从每个轻轨车站到附近的公寓最大步行距离不超过 400 米,大大降低了出行者的总体交通时间。

　　公共汽车系统是承担区域内部和相邻区域间的近距离交通,有线路300条,线路车3700多辆,日均客运量280万人次。公共汽车均采用公共交通卡自动计费,同时该卡也可用于地铁和轻轨交通,提高了运行效率。另外,公共汽车中转站用电子公告板提供公共交通信息服务,方便乘客进行线路和交通方式选择。

　　四、公共交通管理机构与运营机制

　　(一)管理机构

　　新加坡公共交通由陆路交通管理局(Land Transport Authority)和公共交通委员会(Public Transport Committee)共同管理,两者均为交通部下属法定机构(见图1-2)。1995年9月,政府成立陆路交通管理局,负责陆路交通的规划、发展、实施和管理功能(见图1-3)。但公共汽车、轨道交通行业的规范管理和票价由公共交通委员会负责批准,该委员会不受政府的直接干预,但其14名成员由交通部任命。成员分别来自社会各个阶层,广泛代表公众意见,使其决策更容易被乘客接受。具体职责是批准新的公共交通线路,规范服务标准,改善现行公共交通服务,核准轨道交通和公共汽车的票价。

图1-2 交通部组织结构图

1-3 陆路交通管理局组织结构图

　　(二)运营模式

　　新加坡高效、舒适的交通系统的关键,是建立了一体化的公共交通服务体系,新加坡政府文件明确提出:在提供全面的公共交通服务中,关键在于使每种方式都在合理收费的情形下发展到它的最高水平,综合的提供一个流畅的旅程。

　　1.公共汽车与轨道交通混合经营

　　目前,新加坡整个国家分为两个区域,由两家上市公司城市轨道交通公司和新加坡巴士公司分别经营各自专营区内的公共交通服务,专营区之间的服务则由双方共同提供。两家公司混合经营轨道交通和公共汽车,城市轨道交通公司侧重地铁业务,新加坡巴士公司侧重公共汽车业务。城市轨道交通是集团公司,下属的城市轨道交通公司、城市轻轨交通公司和八达巴士公司三家专业子公司分别负责地铁、轻轨和公共汽车的营运业务;而新加坡巴士公司则混合经营公共汽车、地铁和轻轨业务。

　　两家营运公司通过联合创办的通联公司(TRANSIT LINK)制定详细的公共交通服务规划,报送陆路交通管理局和公共交通委员会审批。这一形式有效地避免了公共汽车与轨道间重复的竞争,进一步促进了公共汽车与轨道的一体化。

　　2.公共交通运营管理高度市场化

　　新加坡公共交通采用了高度市场化的运营管理模式,政府只负责投资建设道路及轨道交通等公共交通基础设施,通常不补贴营运服务和更新成本。城市轨道交通公司和新加坡巴士公司均是自负盈亏,自己承担公司的日常费用、运营成本、车辆维护和折旧等。他们分别负责指定区域内的公共交通营运,各自都通过调研、方案设计等提出公共交通线路规划,并提供综合的公共交通服务来满足公共交通监管部门制定的服务标准。由于管理有效和不断的运营改革,加上票价接近市场,在政府没有提供财政补贴的情况下,这两家公司也能够很好地运营,并实现一定盈利。

　　五、公共交通管理政策和措施

　　(一)公共交通的总体政策导向

　　1996年1月,新加坡陆路交通管理局发表了题为《打造世界级的陆路交通系统》的交通白皮书,白皮书在展望新加坡交通的未来时指出,在今后的10-15年将努力提供一个完善的基础设施和高标准的交通服务系统,以满足日益增长的人口和经济对交通的需求,该系统要达到高质高效、方便可达,舒适安全、快速,且票价合理。

　　新加坡将城市公共交通作为一种能与小汽车交通竞争的、高品质的交通选择来定位,积极提高城市公共交通水平和比例。在规划层面上将公共交通与城市总体规划紧密结合起来,“放射状”大容量公共交通系统支撑的“星系”城镇体系规划,确立了公共交通在引导城市发展中的重要地位。此外,新加坡的道路系统总里程增长缓慢,但其非常注重路网结构的功能级配。2004年城市快速路、干路、次干路和支路的比例为1:4:3:13,由于支路系统的发达,使得城市道路微循环系统能有效的对交通流量进行疏解,更重要的是为公共汽车网络的布设创造了良好的基础条件。

　　(二)票价管理

　　新加坡政府将票价与经济发展、工资水平和生产力挂钩,认为乘客应该分享公共交通行业生产力提高所得的一半利益。公共交通委员会将位于总抽样量的21%~40%区间中低收入家庭作为一般乘客代表,来评估票价涨幅,力求将运营公司的生产力收益转给消费者,兼顾好公司的可持续发展和公众的承受力,使公司不会赚取过多利润,也不会因照顾消费者而无法生存。票价方程式为:最大车费调整幅度=价格指数-生产力提高获得的利益。价格指数=0.5CPI+0.5WI。其中,CPI指去年消费指数的变化;WI指去年每月平均收入的变化,由职工CPF(公积金)分担额的变化推算。票价公式灵活、透明,直接反映了经营环境,它把前一年的消费物价指数及工资变动计算在内,再扣除公共交通公司因生产力增长而获得的利益。

　　新加坡的公共交通票制有两种:一种是一票制,另一种是根据距离定价的票制。一票制主要用于短途接驳的支线公共交通上,干线和快速公共交通线路及地铁票价都是根据距离来进行计费。公共汽车和公共汽车、公共汽电车和地铁、地铁和轻轨之间实行换乘优惠,只要在下车后45分钟内换乘其他公共交通方式,就可以在换乘中得到一定的优惠折扣。规定最多换乘次数为3次,并且最后一次换乘的上车时间必须控制在距离第一次上车时间的2小时内,否则就认为是第二次出行。新加坡通联公司专门负责管理一体化票价系统,乘客使用一张交通卡,就可在不同公共交通系统上使用,并能享受不同系统之间换乘的优惠折扣。

　　(三)服务质量管理

　　新加坡公共交通委员会通过定期审核的方式,确保两家公共交通公司遵守委员会服务条款的规定,按要求提供符合标准的运营服务,使出行者在合理的步行距离(约400米)内到达公共交通车站。发车间隔也要得到乘客的认可,即使在客流较小的地区也如此,以确保大多数区域的居民都可以享受同样的公共交通服务。服务标准主要内容包括:(1)线路规划;(2)线路直达性;(3)线路可达性;(4)地铁站与公共汽车接驳;(5)线路长度(如长度大于25公里的线路所占比例不超过20%);(6)与计划发车频率的吻合度;(7)公共汽车载客量(如高峰期平均公共交通车辆载客量应少于核定载客量的80%);(8)空调公共交通车辆所占比例(最小占80%);(9)提供线路信息(发布于公共交通停靠站,电话和网站服务);(10)提供下一班车发车时间的相关信息。

　　公共交通委员会邀请公众通过网络、民意调查等途径直接反馈意见,由此确定各公共交通公司的服务质量。对不符合要求的公司,公共交通委员会有权进行处罚。根据乘客连续2年对某公共交通公司投诉比较集中的问题,如在高峰时段等待时间过长或车辆过度拥挤等,公共交通委员会将给予该公司一定的制裁。

　　在政府部门和监管部门的监管下,公共交通营运公司必须加强日常管理,严格执行公共交通营运规范,以达到乘客期望的服务标准;必须提供经验丰富且受过培训的营运服务人员,确保服务的满意度,并能随时应对事故的处理。

　　(四)土地利用与交通规划相结合

　　1971年,新加坡城市规划项目SCP(Singapore City Planning Project)推出了新加坡的第一个概念规划。这一概念规划提出了新加坡城市规划最重要和最基本的原则,那就是土地利用和交通规划必须始终是一个统一的综合体。1995年成立的陆路交通管理局,以提供世界级的城市交通系统为宗旨,设定了对轨道交通站点周围的土地进行高密度的,集住宅、工业、商业等多功能的综合开发的目标,新加坡从而逐渐形成了在轨道交通站点周围高密度、多功能开发的局面。

　　如同许多欧美国家一样,新加坡设有中央商业区,它是各主要银行、大型机构总部的所在地,也是宾馆、高档商业中心的聚集地,是新加坡最为繁华的地区。设在中央商业区外围的24个新城(new towns),是新加坡居民的主要居住地。新加坡的交通系统以为人们提供高质量的交通服务为宗旨,大多数的新城与轨道交通线相毗邻,且轨道交通站点位于新城的中心位置。轨道交通及巴士运输系统将新城与新城之间,以及新城与中央商业区及工业园之间相互连接起来。在新加坡,所有的居住区、商业区、工业区都临近公共交通站点,人们在步行范围内都可以找到公交站。新加坡以公共交通为纽带的良好城市格局,引导了人们选择公共交通作为出行工具的取向,而这种取向又使人们将公交站点,特别是轨道交通站点作为自己居住、工作和购物的首选地点,因而进一步带动了站点周围的开发和地价上涨,整个城市的发展也逐渐形成了以公交为导向的局面。

　　(五)交通需求管理

　　为了在有限的国土面积上有效地管理交通问题,新加坡政府除了大力发展公共交通系统外,还严格限制私人购买和使用汽车,采用车辆配额系统(Vehicle Quota System,VQS)和电子道路收费系统(Electronic Road Pricing,ERP)两种主要方式来控制私人车辆拥有和使用。

　　1.车辆配额系统(VQS)

　　新加坡于1990年5月1日开始引入车辆配额系统(VQS)。车辆配额系统将车辆分为五大类型(见表1-1),政府在综合考虑上一年车辆的总数、每年允许增加额度和报废车辆的数量等多种因素的基础上计算出本年度车辆增长率,即车辆配额,同时也会结合实际情况做出进一步的调整。

　　表1-1 车辆配额系统对车辆类型的分类表

　　根据车辆配额系统,购买新车必须持有拥车证(Certificates of Entitlements,公共交通车辆和其他特殊用途的车辆不需要拥车证),而不同类型车辆的拥车证价格是由市场动态决定的。拥车证价格通过每月进行电子投标来决定,每个月交通管理部门会发出一定比例(平均不超过3%)的“拥车证”在社会上公示标售。所有中标者中的最低报价(也称配额费)即成为该月的拥车证价格,同时所有中标者均按照该价格支付拥车证,企业用车则需要支付同类型车的双倍价格。一个拥车证可以在6个月之内注册一辆新车,从注册日期开始有效期为10年(出租车为8年)。当拥车证满10年之后,车主如果要继续使用原来的汽车,必须根据最近3个月拥车证的平均价格另外购买5年或10年期限的拥车证。

　　由于实施了车辆配额系统,新加坡机动车拥有量增加缓慢,1995年机动车64.2万辆,2006年仅增加到79.9万辆,其中小汽车从1995年的35.4万辆增加到2006年的47.2万辆,每年机动车和小汽车增长量均控制在3%之内,在源头上被予以有效控制。

　　2.电子道路收费系统(ERP)

　　1975 年,新加坡引入地区通行证制度(Area Licensing Scheme, ALS)用于调节道路拥挤状况。1996年6月,道路收费制度(Road Pricing Scheme, RPS)在东海岸路实施,根据这两个系统,用户必须按日或按月以购买通行券(Coupon)的形式进行注册才可以获得用路权,有专人在限制使用的道路入口进行检查。

　　鉴于通行证制度和道路收费制度采用人工操作,效率和覆盖面积都受到很大限制,新加坡陆路交通管理局于1998年4月实施了著名的电子道路收费系统(Electronic Road Pricing, ERP),成为世界上第一个在大范围内通过实施电子收费来降低高峰时段交通拥挤的国家。一旦用户在规定时段进入交通比较拥挤甚至引起阻塞的中央商务区(与原来实施ALS的区域基本一致)、乌节路商业街和城市快速路系统,电子道路收费系统收费处就会在用户通过时根据车辆种类自动从安装于车辆内的现金卡中扣除应付费用。实施电子道路收费系统的前提条件是在车辆上安装计费系统,在70多万机动车辆中,约有96%安装了计费系统。电子道路收费系统使用户在不必要的时候避免进入控制区域以降低交通成本,从而达到减缓阻塞的目的,其收费的费率是可调整的,规定每三个月经实地车速调查后决定是否调整费率,调整的依据就是车速,设定的快速路正常车速为45-65公里/小时,收费区域主要道路正常车速为20-30公里/小时,在设定的正常车速内,维持费率不变,如果调查的实地车速超过设定车速了,适当调低收费的费率,反之,则调高收费的费率。

　　如上所述,车辆配额系统增加了用户购车的固定成本,电子道路收费系统则增加了使用车辆和道路的动态成本。通过两者的结合,新加坡政府有效的进行了对交通需求长期和短期、静态和动态的调控,有力的保证了以公共交通系统为导向的交通发展战略的实施。

　　3.停车换乘系统(P+R)

　　新加坡的停车换乘系统主要是基于轨道交通的换乘方式和基于公共汽车的换乘方式相结合,大多都建在地铁和轻轨附近,小汽车可以免费停放在停车换乘系统的停车场内,然后驾车者换乘公共交通去市中心。轻轨的起点和终点站与地铁站结合,乘客通过20米长的空中走廊不用出站即可方便地进行换乘。当地政府还在几个人流较大的车站下面建造了公共汽车换乘站,将附近的公共汽车站调整迁入,实现方便换乘。

　　(六)政府扶持政策

　　1.对公共交通实行扶持政策

　　新加坡政府对公共交通通常不提供财政补贴,主要采取政策扶持:一是设施低价租用。枢纽和终点站租金12元/年·平方。二是优惠购车政策。包括免拥车证费用,进口税减免50%,公共交通车辆附加注册费仅为市场指导价的5%(其他车辆为市场指导价的110%)。三是政府投资非接触式智能卡系统建设(包括软件费用)。四是社会共同助贫。通过社会发展青年与体育部或社区发展委员会的工作扶持计划和社会自发组织帮助贫困家庭;公共交通运营公司给贫困家庭发放乘车代币券,帮助应对资费上涨。五是给予企业较大自主权。企业通过推行一卡通、优化公共交通线网、实行无人售票等,应用智能化管理,不断降低成本。

　　2.强制实行燃油平准基金

　　1992年起,政府要求公共交通运营企业都要设立专用帐户,作为应对短期油价上涨的基金。基金从企业收入里提取,每年累积直至达到预定目标(至少等于公司按照公共交通委员会提出的参考燃料价格计算的一年燃料消耗费用)。公共交通委员会给出的参考价是最近5年平均市场动态价。当实际采购价格低于参考油价时,差额部分提取注入基金;高于参考油价时,可提取基金来缓和燃料价格短时急剧上涨的压力。